Planlægningsstrategi i Oregon og Portland

Nogle sonderinger

Indledning

Det hjælper en hel del at have besøgt det sted, som man vil tale om. Jeg må indledningsvist tilstå, at jeg desværre aldrig har været i Portland eller i Oregon på den amerikanske vestkyst. Men jeg har konsulteret en række rapporter, artikler og web-sites, som jeg vil støtte denne fremstilling på. Det betyder også, at I ikke skal komme med ret sofistikerede spørgsmål, før jeg må melde pas.

Nu er USA formentlig ikke lige netop det land, som man først komme i tanker om, når talen falder på planlægning og regulering. Som det må være enhver bekendt har landet tradition for et noget exobitant arealforbrug til byudvikling og infrastruktur.

Amerikanernes store forkærlighed for privatbilismen og den ringe udbredelse og kvalitet af kollektiv transport turde også være velkendt. Hvad man måske i mindre grad er opmærksomme på i denne del af verden er, at ejendomsretten opfattes meget definitivt i USA. Det er den enkelte ejers egen beslutning, hvordan og hvornår der skal foregå noget på eget grundstykke, og i et vist omfang også hvad der skal ske med det. Flere meget magtfulde organisationer kæmper om at holde den offentlige regulering, fx gennem zonering, på et absolut minimum. Der er også tendenser til, at flere og flere almindelige mennesker erhverver sig landstykker på et større antal acres for her at skaffe sig "lebensraum" . Dette skal ses i sammenhæng med en tidlig pensionering eller udnyttelse af muligheden for at arbejde hjemmefra.

Portland

Portland er en by på 1,8 mio indbyggere, og den er hovedbyen i staten Oregon. Gennem en del år har byen tiltrukket sig opmærksomhed som det sted par exellence, som har formået at kontrollere byspredningen.

Den opnåede succes kan måske bedst illustreres ved, at væksten i befolkningen siden 1975 har været på 50%, mens væksten i byens geografiske udstrækning i samme periode kun har andraget 2%. Til sammenligning voksede Chicagos befolkning med 4% i samme periode, men byen ekspanderede over 46% større areal. Den planlægningsmæssige baggrund for en så markant fortætning i Portland er selvfølgelig af stor interesse. Ikke mindst fordi den finder sted i et land, hvor udviklingen i øvrigt går i en anden retning.

Bag den stedfundne fortætning ligger en markant politisk indsats, som slet ikke er af ny dato. Allerede i 1970-erne var to sæt af drivkræfter baggrunden for politiske nyformuleringer. Den ene var en befolkningsflugt fra Portlands centrale bydele til forstæder og landdistrikter. Befolkningens bevæggrunde til at flytte var åbenlyse nok: miljøproblemer, trafikinfernoer og kriminalitet. Den anden side af sagen var en ønsket om at bevare frugtbare landbrugsarealer, båret frem af en stærke landbrugsorganisationer. Portlands strategi har også kunnet forenes med erhvervsmæssige interesser for økonomisk vækst, og senere miljøbevægelsernes krav.

Amerikanske forskere fortæller mig, at Portland og Oregon helt igennem er speciel i en amerikansk sammenhæng. Ingen andre stater har i den grad formået at opruste den planlægningsmæssige indsats i samme omfang. De nævner som en medvirkende faktor til, at det overhovedet kan lade sig gøre, at staten og byen har et demokratisk flertal, og at befolkningen som gennemsnit er bedre uddannet og mere velstillet end i andre dele af USA. Ønsket om en urbaniseret tilværelse og brug at kollektive goder synes at være mere fremherskende end i det øvrige USA.

Hvordan?

En vigtigt aspekt af byens succes med planlægning er, at der blev etableret en myndighed i Portland, METRO, som for hele storbyregionens vedkommende overtog de overordnede planlægningsbeføjelser. Det står i modsætning til noget mere fragmenterede strukturer i andre dele af USA, hvor dele af større byer uhæmmet konkurrerer mod hinanden. Detailplanlægning og implementering ligger dog fortsat i 27 mindre councils.

Det væsentligste planprincip er, at byen skal have en klar og fast afgrænsning mod det åbne land. Dette princip var et holdningsmæssigt gennembrud, som var en forudsætning for meget af det, som er sket i Portland og i andre byer i Oregon. Et første fastlæggelse af bygrænsen fandt sted i 1980. Siden er bygrænsen blevet revideret, med mindre ekspansioner. Det opfattes som et meget stort skridt, når bygrænsen skal op til revision, og der fordres et omfattende undersøgelses- og dokumentationsarbejde, før byen får lov til at ekspandere.

Opnåelsen af fortætningen sker først og fremmest gennem planlægningsmæssige virkemidler i et system, som egentlig har mange lighedspunkter med vores eget. Zonering og planbestemmelser knyttet hertil er det vigtigste redskab. Endvidere arbejdes aktivt med at udbygge offentlig transportinfrastruktur og offentlige arealer i øvrigt, fx til rekreative formål. Disse aktiviteter understøtter en fortætning og kompenserer for eventuelle negative bieffekter.

Planlægningen foregår på basis af en række statslige udmeldinger af overordnet og kvalitativ art. De turde nok sammenlignes med det danske planlov og landsplanredegørelser, om end det har en mere vejledende karakter, og ikke foreskriver nærmere fastlagte procedurer eller indhold. De lokale planer er pålagt at reflektere og holde sig inden for de statslige udmeldinger. Der er 19 mål i udmeldingerne, hvor det første er borgerinddragelse, de øvrige omhandler forskellige planlægningsaspekter. Det pålægges de lokale myndigheder at forholde sig til, hvordan de vil implementere deres planer.

I sine guidelines lægger Oregon staten faktisk op til at benytte økonomiske instrumenter i relation til beskatning af fast ejendom, men der angives ikke nærmere på hvilken måde og i hvilket omfang, disse instrumenter tænkes at indgå.

Set i vores perspektiv må man nok sige, at de statslige udmeldinger ikke er særligt radikale. Men i en amerikansk sammenhæng repræsenterer de en noget større detaljeringsgrad end vanligt.

Portlands zonering

Hvordan udfylder byen Portland så de statslige mål og rammer?

En af de ting, som måske vil interessere jer at vide er, at Portlands planlægningshorisont er 45 år. Her er måske noget at tage til efterretning, idet det dramatisk udvider perspektivet for planlægningen. Hvor lang en tidshorisont, de lokale councils arbejder med, har jeg ikke fundet svar på.

METRO samarbejder direkte med regionale trafikselskab om infrastruktur, men der er ikke i strategien noget som svarer til vores regionplaners hovedstruktur- og bymønsterangivelser. Strategien må således siges at være meget "verbal". Planlægningsstrategien er ikke desto mindre omfattende, deltaljeret og begrundet i grundige analyser. Den følges op af en mere "functional plan", som uddyber tekniske aspekter. Endvidere har METRO udarbejdet vejledninger og newletters for den mere detaljerede planlægning på lokalt niveau. Internettet anvendes til kommunikation både i planlægningskredse og med borgerne.

I strategien anføres, at man i højere grad ønsker en blandet arealanvendelse; den ses som en mulighed for at skabe bedre bolig-arbejdsstedsbalance, og som et redskab i forsøget på at sprede trafikbelastningerne.

De management redskaber, som de enkelte af de 27 councils under METRO fortrinsvist anvender, er planbestemmelser knyttet til enkeltområder. Det er måske især vigtigt at bemærke, at man i boligområder arbejder sætte med både minimums- og maximums-udnyttelsesgrader, og at fremtidige infill-muligheder søges holdt åbne.

Ud over det med minimumsudnyttelsesgrader, er der i åbnet muligheder for at bygge ekstra boliger på grundstykker beregnet til enfamiliehuse. Særligt høje og stigende bebyggelsesprocenter tillades i forbindelse med light rail stationer.

Der optræder en interessant bestræbelse på at knytte det sociale boligbyggeri sammen med en fortætning. Området kan få en "bonus" til at bygge over maximale tætheder, hvis der opføres sociale boliger. Også i forbindelse med andre boligtyper og i forbindelse med blandede erhvervs- og boligområder kan der lægges kapitaliserbare rettigheder ind.

METRO lægger op til at de lokale planbestemmelser er meget fleksible på den måde, at de bringes til at reflektere nøjagtig de forudsætninger som er gældende i det pågældende område. Der synes at være tale om mindre områder end de, som vi kender fra kommuneplanernes rammedel.

METRO forholder sig til større detailhandelsenheder på samme måde, som man gør her i landet – med kvadratmeter-overgrænser. Der er en stor opmærksomhed om, at mega-centre er trafikskabende, og at de medvirker til at nedbryde det, man kalder "sense of place", og at man ikke ønsker disse.

Bemærkelsesværdigt nok er egentlige erhvervsområder næsten fredet i METRO planlægningsstrategi. Det anføres, at der finder en omstrukturering i retning af mindre areal per ansat, og dette er udgør en chance for fortætningsstrategien. Men herudover søger man først og fremmest at fastholde de større enheder inden for industri og distribution ved motorvejsnettet og at sikre en mulig fremtidig adgang med jernbane og skib.

Infrastruktur

En væsentlig forudsætning for Portlands nedtoning af motorvejssystemet er etablering og udbygning af et letbanesystem. Max, som letbanen hedder, har været en passagersucces og den er i øjeblikket under udbygning. I tilknytning til systemet har man som nævnt arbejdet med et "stationsnærhedsprincip", hvor bebyggelsesprocenter er højere. Også mulighederne for cyklister og fodgængere udgør et centralt emne i planlægningsstrategien. METRO har udgivet forskellige design guides, så de planlæggere, som ikke har været på studierejse i Europa kan få nogle ideer til, hvordan man stiplanlægger.

I forlængelse af udbygningen af kollektiv og let trafik og bedre udnyttelse af arealressourcerne ligger det i Portlands strategi at reducere parkeringsmulighederne i de tætteste byområder. Der arbejdes også med at knytte arealbestemmelser nærmere sammen med parkeringsressourcerne, således at delte parkeringsfaciliteter for eksempel præmieres.

Økonomiske virkemidler

Selv om Oregons planlægningsudmeldinger åbner op for det, benytter Portland ikke økonomiske incitamenter til at fremme implementering af planer. Den regionale myndighed METRO anvender ikke selektiv beskatning eller økonomiske incitamenter.

Men prisudviklingen på ejendomsmarkedet i Portland synes at virke positivt sammen med bystyrets strategier. Når det ikke er muligt at erhverve forholdsvist billigt jomfrueligt land presses udnyttelsesgraderne op på erhvervs- og boligarealer. Samtidig skabes incitamenter til at udnytte kvadratmetrene mere effektivt. Den gennemsnitlige boligstørrelse har været faldende i Portland-området. Det anføres også, at der er sket et skift i erhvervsstrukturen henimod flere service- og kontorarbejdspladser, men jeg har ikke set denne udvikling nærmere dokumenteret.

Selve implementeringsprocessen i de enkelte councils og delområder har jeg ikke fået belyst gennem disse sonderinger, heller ikke specifikke forhold omkring borgerinddragelse. 

Tilfredshed

Forskning om planlægningen i Portland nævner, at developers langt hen ad vejen har støttet den offentlige planlægningspolitik. Den har nemlig betydet, at blokeringer for udvikling på forhånd reduceres, og at investeringssikkerheden øges. Man må nok heller ikke underkende, at knaphed på arealer og tilladelser til højere udnyttelsesgrader har favoriseret allerede veletablerede økonomiske aktører i byggesektoren.

METRO har udført undersøgelser af befolkningens holdning til growth management strategien. Den viser, at kendskabet til strategien er meget stor – 75% ved hvad den handler om. Af disse udtrykker flertallet en tilfredshed med strategiens enkelte elementer. Man må nok ikke glemme, at Portlands overordnede plan-målsætninger er meget simple og kommunikerbare, nemlig 1) klar og fast afgræsning af byen, 2) fortætning, 3) strategisk infrastrukturudbygning.

Gennem de sidste mindst 15 år er sket ikke bare bykvalitetsmæssige, men også økonomiske forbedringer for byens befolkning, ligesom mange (og almindelige mennesker) har indkasseret kapitalgevinster. Dette er formentlig medvirkende faktorer til den opnåede tilfredshed.

Kritiske faktorer

Portland regnes blandt de byer i USA, der byder på den bedste ramme om livskvalitet. Tilflytningen, specielt af mere velhavende befolkningsgrupper, er stor. Der er i høj grad tale om mennesker, der træffer et bevidst valg om bymiljø. Dette kan indirekte siges at understøtte rationalet i planlægningsstrategien. Det er tænkeligt, at strategien ville have lidt nederlag i byer med en mindre markant vækst og med en befolkning med andre grundholdninger.

Inden for de definerede zoner er der påviseligt sket en fortætning. Men kritikere kan demonstrere, at der samtidig sker en øget bosætning uden for bygrænserne, og at denne sker delvist ukontrolleret, og kan betragtes som en reaktion på tæthedskravene i byen.

En anden faktor, som er genstand for en kritisk vurdering, er de stigende ejendomspriser, som er med til at stille mindre bemidlede indbyggere og tilflyttere dårligere. METROs egne undersøgelser påstår dog, at ejendomspriserne i Portland ganske vist er steget, men ikke mere end i andre større amerikanske byer.

Endvidere sættes der spørgsmålstegn ved trafikbelastningen og forurening, som antages at blive øget. METRO Portland søger at dokumentere disse faktorer, men det er et argument som meget aggressivt udnyttes af fortalere for privatbilismen og for retten til at bygge enfamiliehuse på store grundstykker.

Fortætningsstrategi kan endvidere indebære flere nabokonflikter, som eventuelt skal løses ad rettens vej eller med forhandling. Dette udgør en samfundsmæssig belastning.

Strategien hævdes endvidere af kritikere at reducere adgangen til naturområder og andre åbne arealer, som er beliggende inden for bygrænsen.

Jeg nævner disse kritikpunkter her, fordi jeg mener at man ikke skal underkende betydningen af dem. Når ikke hele USA for længst har adopteret Portland modellen, er det blandt andet fordi en række underliggende ideologiske principper om ejendomsrettens ukrænkelighed og den fri mobilitet er meget stærke. Jeg tror heller ikke, at man en dansk sammenhæng bør se helt bort fra, at fortætning vil blive mødt med kritik, ligesom man bør forholde sig til, at er kan opstå mindre heldige sideeffekter med fortætning og sammenblanding af byfunktioner.

Konklusioner

Det kan godt se ud som om, at planlæggere og politikere har orienteret sig mod og taget ved lære af europæisk planlægningspraksis. Og at vi derfor måske derfor mindre end ventet kan inddrage erfaringer på den anden side af Atlanten. Men det er jo altid sundt at se sine aktiviteter i et nyt perspektiv, og hvis jeg skal summere op, synes jeg at disse sonderinger giver anledning til følgende refleksioner for udvalget:

For det første er den lange strategiske planhorisont interessant. Den giver måske anledning til, at man effektivt gør op med bevidstløs ekstrapolering af eksisterende tendenser og aktivt træffer nogle valg.

For det andet er synes amerikanerne at arbejde med mere fleksibelt med planbestemmelser i små områder. De vejledninger, som ligger på METROs hjemmeside, lægger i hvert fald op til en meget grundig forholden sig det enkelte områdes muligheder og kvaliteter. Vi bør måske i udvalget have en opmærksomhed rettet mod en bedre udnyttelse af de planlægningsmæssige redskaber og virkemidler, vi allerede har i dansk lovgivningen. Vi savner dog viden om, i hvilket omfang en lokal plan er bindende i det plansystemet i Oregon, og hvordan plan benyttes i en mere sammenhængende implementeringsproces.

For det tredje anskueliggør materialet alliancemulighederne mellem miljøsynspunkter, investorer og landbrug. Det er ikke umuligt at tilsvarende alliancer ville kunne skabes i Danmark, men det afhænge af række økonomiske faktorer, som vi holde os for øje.

For det fjerde arbejdes der med en aktiv "benchmarking" – en resultatmåling, som offentliggøres på nettet.

For det femte bringer materialet modargumenter for en fortætningsstrategi frem. Det er argumenter, som formentlig også vil blive ført frem her, og som man bør forholde sig til.

For det sjette er erhvervsområder (bortset fra blandede bolig- og erhvervsområder og detailhandelsområder) tilsyneladende næsten fredet for en planlægning. Jeg har ikke kunne finde svar på hvorfor.

For det syvende er den lidet fremtrædende brug af økonomiske virkemidler i et så markedsorienteret samfund som det amerikanske interessant i sig selv. Også her savner jeg begrundelser, som eventuelt kunne frugtbargøre vores arbejde.

Nogle kilder:

Alm, Leslie og Stephanie Witt, 1996, The rural-urban environmnetal conflict in the American West: A four-state study, Spetrum, Fall, pp 26-36

Beatley, Timothy, 1994, Ethical land use. Principles of policy and planning, Baltimore: John Hopkins University Press

Blakely, Edward J. og Mary Gail Snyder, 1997, Fortress America. Gated communities in the United States, Washington: Brookings Institution Press

Brown, Anthony, 1993, Contrasting strategies for the eocnomci development of metropolitan areas in the United states and western Europe, Summers, Anita A. et al (es): Urban change in the United States and Western Europe: Comparative analsyis and policy, the Urban Institute Press, pp 15-54

Dobbings, Mike og Peggy Dobbins, 1997, Sprawl things considered: Controlling growth, American City & County, september, pp 18-32

Kissler, Gerald R. et al, 1998, Strategic planning. Suggestions from the Oregon experience, Public Administration Review, 58, 4, pp 353-359

Leo, Christopher et al, 1998, Is urban sprawl back on the political agenda? Local growth control, regional growth management, and politics, Urban Affairs Review, 34, 2, 1998, pp 179-212

Lowe, Marcia, 1992, City limits, World Watch, January, pp 18-25

O’Mara, Molly, 1999, How mid-sized cities can avoid strangulation, Public Management, May, pp 8-15

Peng, Zhong-Ren, 1997, The job-housing balance and urban commuting, Urban Studies, 34, 8 1215-1235

Weitz, Jerry og Terry Moore, 1998, Development inside urban growth boundaries. Oregon’s empirical evidence og contiguous urban form, APA Journal, 64, 4, pp 424-440

Nogle interessante web-sites:

Generelt om planlægning og urban sprawl:

American Farmland Trust: www.farmland.org/

American Planning Association: www.planning.org/

Specifikt om Oregon/Portland:

Portland – METRO: www.multnomah.lib.or.us/metro/growth/gms.html

Oregon Live (avisdebat): www.oregonlive.com/special/issues/growth.html