Miljø- og Energiministeriet, Landsplanafdelingen:
Planhistoriske forudsætninger for rummeligheden til bolig- og erhvervsbyggeri. København, januar 2000.

Indhold:

• Baggrund
• Formål
• 1. En kort karakteristik af perioden
• 2. Planlovgivning før og under planlovsreformen
• 2.1 Før planlovsreformen
• 2.2 Planlovsreformen
• 3. Den faktiske anvendelse af landsplanbeføjelserne
• 4. Samlet vurdering
• Bilag 1

Baggrund

Igangværende undersøgelser af udbuddet af erhvervsarealer forventes at vise at der samlet er et så stort udbud af erhvervsarealer at det ikke modsvarer en forventet efterspørgsel. Strukturudviklingen inden for byerhvervene forventes for en del af erhvervene at muliggøre en tættere integration mellem erhverv og andre byfunktioner. Det forventes endvidere at mange af de fremtidige erhverv vil efterspørge lokaliseringer der ligger centralt, og at en del erhverv kun vil finde et mindre antal byer interessante.

Formål

Det er notatets formål at skitsere den lovgivning der regulerer byernes vækst, at beskrive den administrative praksis der har udviklet sig gennem efterkrigstiden og dens baggrund som udtrykt ved Folketingets behandlinger af lovforslag, landsplanredegørelser mv. Samtidig skildres den skete udvikling i perioden, og hvordan denne udvikling er resulteret i at rummeligheden til byudvikling er så rigelig set i forhold til planlovens 12 års planperiode.

1. Kort karakteristik af perioden.

Perioden fra begyndelsen af 50’erne til midten af 70’erne var præget af befolkningstilvækst, vækst i levestandard og af vandring fra land til by. Den kraftige bygge- og anlægsaktivitet krævede plads og skabte krav om rummelighed: Der skulle fremskaffes bygge- og bymodne arealer til at dække efterspørgslen - og der skulle være så rigeligt at grundprisstigninger og grundspekulation blev modvirket.

Samtidigt ændredes transportmønsteret radikalt. Antallet af privatbiler voksede drastisk, og lastbiltrafikken overtog en stigende andel af godstrafikken. Dermed sprængtes det traditionelle bybegreb, knyttet til jernbanestationerne, og hvor man arbejdede i den by hvor man boede.

I 1960’erne og 1970’erne fordelte byggeriet sig med 2/3 af etagearealet til boligformål og kun 1/3 til erhvervsformål. I den periode var halvdelen af boligbyggeret parcelhuse, og det skønnes at arealforbruget til nye boligområder var 3-4 gange større end arealforbruget til nye erhvervsområder.

I de seneste 20 år har der været tale om en beskeden befolkningstilvækst, og der er sket et skift i byggeriets omfang. Boligbyggeriet er halveret, og omfanget af erhvervsbyggeri til byformål har været på linje med eller større end det samlede boligbyggeri. Boligbyggeriet i disse år har i overvejende grad bestået af tæt/lavt byggeri og etagehusbyggeri.

Det har betydet at arealbehovet til boligbyggeri blev stærkt reduceret i forhold til behovet i 1960’erne og 1970’erne. En væsentlig del af såvel bolig- som erhvervsbyggeri har desuden - især i de større byer - fundet sted på eksisterende byarealer.

Byplanloven fra 1938 (1962) havde som hovedformål "at supplere de beføjelser, der måtte tilkomme kommunalbestyrelsen efter andre love, særlig bygnings- kloak- og vejlovgivningen, til at øve regulerende indflydelse på bebyggelsernes udvikling med det formål at opnå, at denne finder sted på den for helheden, dvs. såvel den enkelte bebyggelse som dens omgivelser mest hensigtsmæssige måde." Loven forudsatte byplanvedtægter for bysamfund med mere end 1000 indbyggere. Da dette i praksis ikke var muligt, kunne kommunerne i stedet udarbejde dispositionsplaner for hele kommunen og løbende udfylde dem med partielle byplanvedtægter. Både dispositionsplaner og byplanvedtægter skulle godkendes af Boligministeriet.

Byreguleringsloven fra 1949 (1965) gjorde det muligt at tilvejebringe en fælles udviklingsplan for bysamfund der i kraft af fx stærk vækst eller særlige trafikale eller landskabelige forhold berørte flere kommuner. Loven tog fra begyndelsen sigte på de største bysamfund (Storkøbenhavn, Århus- Ålborg - og Odense-egnen), men som udviklingen tog fart, blev den bredt anvendt. Op gennem 50’erne og 60’erne blev således i alt 42 områder inddraget under loven.

Der blev nedsat fælleskommunale byudviklingsudvalg (typisk med amtmanden som formand). Udvalgene udarbejdede byudviklingsplaner, der indeholdt bestemmelser om hvad der straks måtte bebygges (inderzoner), hvor der kunne træffes forberedelse til bebyggelse, men ikke anlæg til byggemodning (mellemzoner), og hvor der slet ikke måtte bygges (yderzoner). Disse zoner blev fastlagt for en periode på 15 år med en rigelig margin. Under inderzoner skulle inddrages " så store arealer, at der ud over arealer til offentlige formål skulle være arealer tilstrækkelige til dækning af behovet for opførelse af boliger til det dobbelte af den forventede befolkningstilvækst for planlægningsperioden og erhvervsarealer tilstrækkelige til dækning af den forventede befolkning i området."

Der skulle således i inderzonen sikres byarealer til 30 års fremtidig byvækst. Hertil kommer mellemzonearealerne. I alt har der - med ikke ubetydelige variationer - været tale om arealudlæg til 35-40 års byvækst. Disse udlæg skete - som nævnt i det indledende afsnit - i en tid hvor boligbyggeriet lå på et betydeligt højere niveau og med en større andel af parcelhusbyggeri end tilfældet har været i de seneste 20 år.

Der blev ikke i byudviklingsplanerne taget stilling til hvilken bymæssig anvendelse arealerne skulle bruges til.

At loven kom under en periode med stærk vækst ses også af kravet om at byudviklingsudvalget 5 år efter planens godkendelse skulle redegøre for rummeligheden, "evt. ledsaget af forslag om udvidelse af inderzonen…."

Kommunerne i byudviklingsområderne - der omfattede de mest ekspanderende bysamfund - fik pligt til at sørge for byggemodning af så store arealer at de rakte til 5 års forventet forbrug.

Byudviklingsplanerne godkendtes centralt (af Byplannævnet efter forelæggelse for Boligministeren, der var forpligtet til at holde et folketingsudvalg orienteret).

Uanset den betydelige rummelighed i inder- og mellemzonen er der ikke tvivl om at de mange tinglyste yderzonebånd på afgørende måde beskyttede de bynære - og især de smukkeste - landområder mod spredt og tilfældig bebyggelse.

Landsbyggeloven fra 1960 forudsatte bygningsvedtægter for bysamfund med mere end 1000 indbyggere. Der var ikke tale om en egentlig planlægningslov, men loven indeholdt en række væsentlige planlægningsbestemmelser. Fx udpegede bygningsvedtægterne sommerhusområder og opdelte byområderne i grundkredse for henholdsvis erhverv, blandet bolig og erhverv, etageboliger og parcelhuse. Bygningsvedtægterne skulle godkendes af Boligministeriet.

Landsplanudvalg. Boligministeriet nedsatte i 1961 et landsplanudvalg, som fremlagde et forarbejde til en egentlig landsplan med angivelse af bl.a. interesseområder for by- og industriudvikling, Zoneplan 1962. Formålet med Zoneplan 1962 var at påpege nødvendigheden af at koncentrere fremtidig bebyggelse om de bestående bydannelser. Udvalgets arbejde blev imidlertid ikke fulgt op af en egentlig politisk målsætningsdebat. Udvalgets sekretariat (LPUS) udsendte i de følgende år løbende rapporter om befolkningsudvikling, boligbyggeri og erhvervslokalisering mv.

Kommunalreformen pr. 1. januar 1970 reducerede antallet af amter fra 22 til 14 og antallet af kommuner fra 1063 til 275 - plus København og Frederiksberg kommuner der hver for sig tillige fik amtskommunal status. Baggrunden for reformen var et ønske om at lægge flere opgaver ud til amter og kommuner. De tre hovedstadsamter samt Københavns og Frederiksberg Kommune var samlet under et hovedstadsråd fra 1974 - 1990.

By- og landzoneloven trådte i kraft den 1. januar i 1970 (planlovsreformens 1. fase).

Formålet med loven var at forhindre uønsket og ukontrolleret bebyggelse i det åbne land, og samtidig sikre at byudvikling kun sker der hvor der er planlagt for byudvikling. Udover hensynet til befolkningens rekreative interesser og landskabelige værdier var det et selvstændigt formål at sikre en hensigtsmæssig udnyttelse af råstofresurserne og de jordbrugsmæssige arealresurser, der - især omkring byerne - var kommet under pres på grund af efterspørgselen efter jord til bymæssig bebyggelse.

Loven delte hele landet op i landzoner og byzoner. Samtidig blev der vedtaget andre love der skulle supplere by- og landzonelovens bestemmelser. Blandt andet indførtes på den ene side frigørelsesafgift på jord der blev overført til byzone, og på den anden side sikredes lempeligere beskatning af landzonejord ("bondegårdsreglen")

Som et kuriosum kan i øvrigt nævnes at frigørelsesafgiftens tilknytning til om et område kom i byzone før eller efter by- og landzoneloven trådte i kraft, den 1. januar 1970, i praksis fik den yderst mærkbare virkning at kommuner og byudviklingsudvalg forcerede arbejdet med at få planer frem til godkendelse før skæringsdatoen. Boligministeriet og Byplannævnet godkendte i efteråret 1969 et ret stort antal bygningsvedtægter, byplanvedtægter og byudviklingsplaner der inddrog nye arealer i byzone!

Med by- og landzonelovens ikrafttræden blev yderzone til landzone, mens såvel inderzone som mellemzone blev til byzone. Sidstnævnte førte til stor rummelighed i mange byer. At hele mellemzonen blev til byzone skyldtes ønsket om at styre grundprisudviklingen. Hertil kom de uoverskuelige konsekvenser, erstatningsmæssigt som administrativt, der ville være forbundet med en opdeling af mellemzonen på byzone og landzone.

Med by- og landzoneloven skar man i byudviklingsområderne kravet til rummelighed i byzone ned til 12 år. Begrundelsen var at inderzonerne havde fået en så betydelig størrelse at man vanskeligt kunne opnå den koncentration af bebyggelsen som byudviklingsplanerne skulle sigte mod for at begrænse behovet for investeringer.

Lands- og regionplanloven og hovedstadsregionplanloven (planlovsreformens 2. fase) trådte i kraft den 1. april 1974. Formålet var at udnyttelse af landets areal og naturresurser skulle ske ud fra en samfundsmæssig helhedsvurdering, at arealanvendelsen skulle fastlægges, så forurening af luft og vand blev forebygget, og at de enkelte dispositioner skulle sammenfattes inden for rammerne af den økonomiske samfundsplanlægning. Hensynet til ligelig udvikling - dvs. begrænsning af især væksten i hovedstadsområdet - nævntes specifikt i lovens formål, men fulgtes ikke af konkrete tiltag efter planloven til begrænsning af væksten i hovedstadsområdet.

Lands- og regionplanloven introducerede generel planlægningspligt, sammenfattende fysisk planlægning for byområder og det åbne land samt rammestyring. Amterne fik til opgave at tilvejebringe regionplaner for hele amtet for så vidt angår byvækstens fordeling på kommuner, omfanget af arealer der skulle inddrages til byformål, og det åbne lands anvendelse. Regionplanen skulle ledsages af en redegørelse for planens forudsætninger, herunder den forudsatte tidsfølge for gennemførelse af planen. Planerne var bindende for kommunernes planlægning, men skulle tage udgangspunkt i kommunale oplæg, gennemføres i dialog med kommuner og offentlighed og derpå godkendes af staten.

I forhold til regionplanlægningen i det øvrige land indeholdt loven om regionplanlægning i hovedstadsområdet supplerende krav. Der skulle således i hovedstadsområdet være retningslinjer for "fordelingen i hovedtræk af bebyggelsesarterne i byzone," i form af sondring mellem bolig og erhverv. Desuden skulle der være bindende forskrifter for tidsfølgen ved udbygningen af de eksisterende byzoner, retningslinjer for trafikbetjeningen mv.

Planerne skulle holde sig inden for rammerne af landsplanlægningen.

Lands- og regionplanlovene fastsatte ikke noget krav til planperiodens længde, men henskød det til senere administrativ fastsættelse. Med Planstyrelsens cirkulæreskrivelse af 18. maj 1978 fastsattes perioden til 12 år - ved lovændring i 1987 kom kravet om 12-årsperiode ind i lovene.

Landsplanlægning. Lands- og regionplanloven gav ministeren en række landsplanbeføjelser: Udover godkendelse af regionplanerne skal først og fremmest nævnes adgangen til - gennem landsplandirektiver - at fastlægge bindende forudsætninger for regionplanlægningen.

Ministeren skulle desuden give en årlig redegørelse om landsplanarbejdet til Folketingets miljø- og planlægningsudvalg. Redegørelsen kan for så vidt ses som en udmøntning af offentlighedsreglerne i forhold til regeringens landsplanpolitik.

Kommuneplanloven (planlovsreformens 3. fase) trådte i kraft den 1. februar 1977, og erstattede byplanloven og planbestemmelserne i byggeloven. Dispositionsplanerne afløstes af kommuneplaner, og loven indeholdt pligt for kommunerne til at udarbejde lokalplaner, før der gennemførtes større bygge- og anlægsarbejder.

Nøgleordene ved lanceringen af kommuneplanloven var decentralisering, rammestyring og offentlighed. Den kommunale planlægning skulle ikke godkendes centralt, men gennemføres inden for regionplanlægningens rammer. Offentlighed skulle erstatte den tidligere statslige kvalitetskontrol. Under behandlingen af lovforslaget blev reglerne om tilvejebringelse af kommuneplaner ændret, så amterne fik en indsigelsesret (og -pligt) i stedet for at blive godkendende myndighed. Endvidere blev der indført et såkaldt decentraliseringsgrundlag (§ 15 rammer), så kommunerne kunne blive "herre i eget hus" allerede fra lovens ikrafttrædelse.

Planloven, der trådte i kraft den 1. januar 1992, samlede ovennævnte love i én lov og erstattede den statslige godkendelse af regionplanforslag med en indsigelsesret for miljøministeren. Kravene til planlægningens indhold er siden skærpet to gange, i 1994 for så vidt angår kystnærhedszonen med det sigte at de åbne kyster fortsat skal udgøre en væsentlig natur- og landskabsresurse. I 1997 skærpedes lovens bestemmelser om lokalisering af detailhandel, med det sigte at sikre levende bymidter - ikke blot i de største, men også i mindre og mellemstore byer.

Landsplanredegørelser er afgivet siden 1975. Det typiske indhold har været behandlingen af et eller flere udvalgte generelle emner med tilkendegivelser om regeringens målsætninger og generelle politik på området(erne), samt en status for det regionale og kommunale planlægningsarbejde. Redegørelserne har tjent som "forløbere" for (og politisk afprøvning af) initiativer af retligt bindende karakter, og de har spillet en væsentlig rolle som meddelelser til de kommunale myndigheder om den linje ministeren kunne forventes at følge i forbindelse med plangodkendelse m.m.

Landsplandirektivet fra 1977 om planlægning af sommerhusområder, der indeholdt et generelt forbud mod udlæg af nye sommerhusområder ved de danske kyster, var således en opfølgning af landsplanredegørelsen fra 1975. Redegørelsen fra 1988 om de statslige styringsmidler i regionplanlægningen fik betydning for udformning af planlovens landsplanregler. Redegørelsen fra 1990 indeholdt oplæg til den strategi for planlægning i kystområderne som først blev udmøntet i kystcirkulæret fra 1991, og siden (1994) gennem ændring af planloven og naturbeskyttelsesloven.

70’ernes landsplanredegørelser fremhævede at ubegrænset vækst i arealudlæggene ikke kunne fortsætte, og påpegede behovet for at økonomisere med naturgivne og menneskeskabte resurser. 1976-redegørelsen oplyste at rummeligheden til industri og håndværk udgjorde 12.000 ha, svarende til ca. 370.000 arbejdspladser - "…der er plads til at flytte eksisterende erhvervsvirksomheder og etablere nye, svarende til knap halvdelen af det eksisterende antal arbejdspladser." Men det tilføjes at der er regionale forskelle i rummeligheden og dermed et varierende behov for nyudlæg i regionplanerne, og "Det må fortsat anses for et væsentligt middel til at dæmpe grundprisudviklingen, at der til stadighed er et tilstrækkeligt udbud af bygge- og bymodnet jord."

Et gennemgående emne i 70’ernes redegørelser var i øvrigt bymønsteret: Man skulle tilstræbe et bymønster som giver hele befolkningen adgang til arbejdspladser og service inden for rimelig afstand. Debatten om bymønsteret kom i høj grad til at påvirke de efterfølgende regionplanbehandlinger.

I 1978 udsendte Planstyrelsen et debatoplæg om det fremtidige bymønster med henblik på at omsætte begrebet "ligelig udvikling" i lands- og regionplanlovens formålsparagraf til operationel landsplanlægning. Oplægget blev udmøntet i en bymønsterrapport i 1979, som mødte massiv kritik fra både højre side og venstre side i folketingssalen, og som gav anledning til en forespørgselsdebat i januar 1980, da den blev optaget i landsplanredegørelsen fra 1979. Hovedbudskabet i rapporten var at amterne skulle samle kræfterne om funktionsduelige større og mellemstore byer, de såkaldte egnscentre. Kritikken gik på at bymønstret var for centralistisk ved ikke at støtte de mindre byer og landsbyerne. Under folketingsdebatten blev regeringen kun reddet af en afværgedagsorden, som pålagde regeringen at respektere ønskerne om at sikre landsbyernes og de små bysamfunds fremtidsmuligheder ved godkendelsen af regionplanerne.

Hovedtendensen i 80’ernes landsplanredegørelser er at der ved godkendelsen af regionplanerne kun vil ske få ændringer i amternes planer, og at man i stedet vil komme med henstillinger til den videre regionplanlægning. 1982 redegørelsen var baseret på Planstyrelsens debatoplæg "Hvad gør vi ved Danmark" og 14 delredegørelser skrevet af eksperter. I debatoplægget blev den igangværende tendens til at byggeri sker på eksisterende byarealer - ved fortætning og udskiftning af eksisterende bebyggelse - fremhævet, og det blev fremhævet at "bolig- og erhvervsbyggeriet frem til århundredskiftet vil kunne rummes inden for ca. halvdelen af det areal, der i dag er udlagt til byareal." Der blev peget på at der bør tages stilling til hvilke arealer der skal anvendes til andre formål end planlagt." Miljøministerens landsplanredegørelse refererer oplysningerne, og anfører: "I de fleste kommuner skal byarealet således ikke udvides, men tværtimod overvejes anvendt til andre formål." Der lægges imidlertid ikke op til andre initiativer end en arbejdsgruppe, der skal se på mulighederne for at gøre det lettere at tilbageføre byzonearealer til landzone.

I 90’ernes redegørelser sættes det europæiske perspektiv og byerne på dagsordenen. Der peges på at der i lyset af den teknologiske udvikling bør satses på integration af fx boliger og erhverv som byplanprincip. "Der skal bygges mere by inden for bygrænsen, hedder det i 92-redegørelsen, og "Den forudsete stigning i byggeriet kan generelt rummes inden for de nuværende bygrænser eller områder, der allerede er udlagt til byvækst."

Landsplanredegørelse 1997 førte i øvrigt - som 79-redegørelsen - til debat i Folketinget, der fandt den for centralistisk. Debatten førte til at redegørelsen blev ændret inden den udsendtes.

Vejledninger. Ministeriet udsendte en række vejledninger om regionplanarbejdet: Nr. 1 kom i 1974 og nr. 2 i 1975. De behandlede henholdsvis kommunernes oplæg til regionplanen og de alternative skitser der skulle danne grundlag for den offentlige debat. Nr. 3 blev udsendt i 1978 og handlede om indholdet i regionplanerne, og i 1983 kom vejledning nr. 4 om vedligeholdelse af regionplanen.

Vejledning 5, der kom i 1983, afspejlede resultatet af bymønsterdebatten og holdningen i Planredegørelse 3, "Al den Planlægning - Hvorfor og Hvordan?" (Budgetdepartementet 1983). Vejledningen lancerede en ny "regionplanskole," nemlig at det ikke var regionplanens opgave at styre byvækstens fordeling gennem positiv arealudpegning. Men hovedopgaven var at koordinere sektorplanlægningen i det åbne land og på baggrund heraf at afgrænse et råderum for den kommunale planlægning (negativ afgrænsning, dvs. afgrænsning af områder hvor kommunerne ikke måtte planlægge for byvækst).

Desuden udsendte Planstyrelsen forud for hver regionplanrunde rapporter/notater om den statslige sektorplanlægning, regionale fremskrivninger af bolig og erhvervsbyggeri mv. til brug for amternes planlægning.

Regionplanudmeldinger. Efter ønske fra amterne udsendte ministeren fra 1988 statslige udmeldinger til amterne om de hensyn der ville blive lagt til grund ved den samlede statslige behandling af regionplanforslagene.

Regionplanudmeldinger er blevet - det gælder især udmeldingerne til 1997-revisionen og til revision 2001 - et supplement til landsplanredegørelserne. Før udsendelsen af de sidstnævnte to redegørelser blev de da også diskuteret på et møde mellem miljø- og energiministeren og repræsentanter for samtlige amtsråd.

Med en kort udmelding til regionplanernes revision 1989 udsendte Planstyrelsen et notat om regionale fremskrivninger af boliger og erhvervsbyggeri 1985-2002. Det fremhævedes at fremskrivningen ikke skulle opfattes som målsætninger eller eksakte prognoser, men som et hensigtsmæssigt fælles vurderingsgrundlag for byggeriets omfang og regionale fordeling.

Udmeldingen til 1993 regionplanrevisionerne beskæftigede sig hovedsagelig med de lovændringer der var gennemført med den nye planlov, herunder "at byudviklingsretningslinjerne uden for hovedstadsområdet ikke længere kan udformes ved angivelse af boligkvoter". (Ellers indeholdt udmeldingen ikke noget om rummelighed el. lign. Den drejede sig om tekniske og trafikale anlæg, naturbeskyttelse, lavbundsarealer, lossepladser og lign.). I februar 1992 udsendte Planstyrelsen en rapport om de regionale nøgletal, udviklingstendenser mod år 2004, som udover fremskrivninger af boliger og erhvervsbyggeri også indeholdt sammenligninger af regionernes udviklingstræk for så vidt angik arbejdsstyrken, beskæftigelsen og uddannelsesfordelingen.

En særlig udmelding til regionplanmyndighederne i hovedstadsområdet tog udgangspunkt i det "stationsnærhedsprincip" som der var opnået enighed om mellem staten og Hovedstadsrådet i forbindelse med 1989-regionplanrevisionen. Sigtet var at styrke den kollektive trafik og skabe en sammenhængende hovedstadsregion som led i en samlet Øresundsregion. Stationsnærhedsprincippet går ud på at den fremtidige byudvikling skal knyttes til den eksisterende infrastruktur, at stationsnære arealer har første prioritet ved udbygning af bolig- og erhvervsområder, og at kontor og serviceervervenes arbejdspladser skal koncentreres på stationsnære arealer med højfrekvent banebetjening. I den særlige udmelding til hovedstadsregionen blev det fremhævet at der bør ske en forskydning af arbejdspladsbyggeriet i retning af særligt udpegede stationsnære arealer til brug for kontorer og anden virksomhed med stor beskæftigelsesintensitet, at ubebyggede ikke-stationsnære erhvervsarealer ikke bør udnyttes til beskæftigelsesintensive formål som kontor, men udnyttes ekstensivt til fx industri og lager, hvis de ikke udskydes eller overføres til anden anvendelse. Derfor og på grund af den store rummelighed i eksisterende udlæg påpegedes at planlovens virkemidler bør benyttes til at fastsætte etapedeling/rækkefølgeangivelse for erhvervsarealer i region- og kommuneplanlægningen. Udmeldingen til 1997 slog fast at der kun er begrænset behov for nye udlæg til byvækst, og at det er vigtigt at udviklingen er tydeligt beskrevet. Den lagde op til mere præcis og ensartet afgrænsning af nye byområder "i det omfang der overhovedet er behov for nye udlæg." Desuden stilledes krav om at redegørelsen skulle indeholde en opgørelse af rummeligheden i byzone, i områder der var udlagt til byformål i kommuneplanen og i regionplanudpegede men endnu ikke kommuneplanlagte byvækstarealer.

Et særligt afsnit om hovedstadsregionen resumerede og uddybede tilkendegivelserne fra den særlige udmelding til hovedstadsregionens 1993-revision.

Regionplanudmeldingen til 2001-revisionen fremhæver at planperioden er på 12 år, at der skal ske en revurdering af rummeligheden og den geografiske fordeling - på kommuner - med henblik på at udtage overflødige eller for rigeligt udlagte byvækstområder. Det præciseres at fremtidig byvækst skal placeres i byzone, enten i eksisterende by eller i direkte tilknytning hertil. "Byvækst skal altid ske inde fra eksisterende by og udad." I de tilfælde hvor der er behov for at udlægge nye arealer til byvækst, skal der tages hensyn til væsentlige og langsigtede interesser i det åbne land, herunder kvalitet i landskabet og produktions- og strukturforhold mv. i jordbruget.

For hovedstadsregionen blev synspunkterne fra de foregående udmeldinger på ny uddybet og konkretiseret. "Senest ved regionplan 2001 skal de alt for rigelige byggemuligheder i hovedstadsområdet reduceres væsentligt," hedder det bl.a. i udmeldingen.

Statslig behandling af regionplanforslagene. Ved den første regionplanrunde sendte Planstyrelsen samlede statslige bemærkninger til amternes forarbejder til regionplanforslag (alternative skitser). I de følgende regionplanrunder sendte miljøministeren ved offentlighedsperiodens udløb en statslig udtalelse til amternes regionplanforslag. Udtalelserne handlede især om bymønstret samt om nedjustering af forventningerne til byggeri og befolkningsudvikling.

Ministeriets behandling af regionplanforslagene. Den 1. generation af regionplanforslag blev behandlet i årene 1978-81. Hovedstadsregionplanen blev godkendt i 1979 ud fra en restriktiv stilling til optimistiske byvækstretningslinjer - og målet om begrænsning af væksten i hovedstadsområdet. Hovedparten af regionplanforslagene blev behandlet i 1980 i lyset af bymønsterdebattens resultat og tilkendegivelserne i landsplanredegørelse 1980 om at hovedvægten skulle lægges på henstillinger til det videre arbejde. Henstillingerne gik - som omtalt i landsplanredegørelsen - på nedjustering af forventningerne om byvækst.

Filosofien om "negativ afgrænsning af byvæksten" og "henstillinger til det videre arbejde" lå til grund for regionplanrevisionerne i 1985 og 1989 og 1993.

Det betød at ministeriet ved behandlingen af regionplanbestemmelser om byvækstens afgrænsning tog udgangspunkt i det åbne lands interesser - landbrugs-, natur-, råstofinteresser osv. Hvor disse interesser ikke blev tilsidesat, gik ministeriet ikke nærmere ind i om amterne havde fulgt tidligere henstillinger om nedjustering. Og kommunerne fik dermed mulighed for at udlægge nye arealer til byformål - når de ikke kom i konflikt med regionplanernes retningslinjer for det åbne land

For 1993 revisionen betød kystcirkulæret fra 1991 - senere optaget i planloven - dog skærpede krav til planlægning i kystzonen: I en zone på 3 km langs kysterne skal regionplanerne indeholde en positiv afgrænsning af arealer der kan inddrages til byzone (og der kræves en særlig planlægningsmæssig eller funktionel begrundelse for kystnær placering). Desuden skal amterne - og kommunerne - ved planreservationer udtage uaktuelle udlæg.

Amterne lagde i regionplanrevision 1997 ikke mange nye byvækstarealer ud idet der som hovedregel var rigelig rummelighed, specielt for erhvervsarealer, i de gældende planer. I enkelte egne af landet hvor der var stor fremgang i byggeriet var der nye områder til boligformål.

Ved behandlingen af regionplanrevision 1997 blev der fra statens side lagt vægt på begrænsningen af arealer til byudvikling herunder specielt nye arealudlæg langs overordnede veje. Dette både af hensyn til landskabet, jordbrugserhvervets arealbehov og det overordnede hensyn til at spare på arealer.

4. Samlet vurdering

Da by- og landzonelovens trådte i kraft den 1. januar 1970, var det - med variationer fra sted til sted - almindeligt med en rummelighed på ubebyggede byarealer svarende til 35-40 års byggeri. I det følgende trækkes nogle faktorer frem som kan være med til at forklare hvorfor rummeligheden ikke har nærmet sig den i lovgivningen forudsatte 12 års rummelighed.

For det første var udgangsperioden i 1960’erne og begyndelsen af 1970’erne karakteriseret ved højkonjunktur, og gennemgående præget af et stigende byggeri helt frem til periodens sidste år. Den efterfølgende periode var præget af både høj- og lavkonjunktur. De samlede byggetal kom til at ligge meget lavere end det hidtidige gennemsnit - og især lavere end de sidste år i den forgangne periode, som mange steder blev lagt til grund for udlæggene.

For det andet skete bevægelserne fra land til by og mellem landsdelene samt væksten i kvindebeskæftigelsen gennemgående i lavere takt end tidligere. Bl.a. dette var medvirkende til at det årlige antal nybyggede boliger, som var den væsentligste forklaring på det store arealbehov, blev langt mindre end forudsat. Tilsvarende fik man ikke den forudsatte stigning i antallet af arbejdspladser inden for byerhvervene. Uanset konjunkturer synes antallet af arbejdspladser inden for de private erhverv ikke at stige væsentligt, væksten koncentrerer sig om produktivitetsstigninger. Stigningen i antal arbejdspladser er næsten udelukkende sket inden for den offentlige sektor. Under et har væksten i antal arbejdspladser været langt mindre end den gang forudsat.

For det tredje er der ikke bare sket en nedgang i det samlede byggeri. Der er også sket en kraftig ændring i byggeriets sammensætning og det dertil hørende arealforbrug. Mens parcelhusbyggeriet den gang forudsattes at blive dominerende, har den efterfølgende periodes byggeri i langt højere grad været præget af etageboliger og tæt lavt byggeri med mindre arealforbrug pr. bolig. Tilsvarende har forskydningen fra produktion til serviceerhverv reduceret industribyggeriets andel af erhvervsbyggeriet. Da servicebyggeriet i højere grad end industri- og lagerbyggeriet etableres i flere etager, og da etagearealforbruget er langt mindre pr. beskæftiget, er der også her i kraft af forskydningen sket en reduktion i forhold til de gjorte forudsætninger om arealforbruget.

Endelig for det fjerde har den opstillede forudsætning om at den overvejende del af byggeriet vil blive etableret på hidtil ubebyggede arealer i stigende grad vist sig ikke at holde stik. Især i de større byer frigøres fx velbeliggende havne- og industriarealer til ny anvendelse. I de udlagte nyere industriarealer udnyttes de byggemuligheder, som virksomhederne har erhvervet med henblik på senere ekspansion.. Med den fortsatte forskydning mod serviceerhverv og miljøtilpasset produktion er der grund til at vente at en voksende del af erhvervsbyggeriet vil kunne finde sted på eksisterende byarealer. Tilsvarende har den mindskede parcelhusandel betydet, at også en del af boligbyggeriet har fundet sted i de eksisterende byområder. Men fortsat vurderes behovet for nyudlæg de fleste steder, som om alt nybyggeri fandt sted på bar mark

De beskrevne forskydninger har samlet betydet, at den rummelighed til måske 35-40 års byggeri man havde i begyndelsen af 1970'erne rækker til en længere årrække, helt i overensstemmelse med Planstyrelsens forudsigelser fra 1982. Ikke desto mindre har der siden - på trods af 12 års bestemmelsen - fundet betydelige nyudlæg sted, ikke mindst til erhvervsformål. Dette må naturligvis ses i lyset af kommunernes bestræbelser på at skaffe arbejdspladser til deres borgere. Staten har, med udgangspunkt i den politiske vægt der lægges på decentralisering af planlægningen, været tilbageholdende med at gribe ind over for de decentrale myndigheders planlægning. Der har været lagt vægt på oplysning om udviklingstendenser, på dialog og forhandling og på henstillinger til det videre arbejde. Fra 1985 hvor hovedvægten blev lagt på det åbne lands interesser (landbrug, natur og landskab osv.), og man gik over til "negativ afgrænsning" af byvæksten, opgav man stort set forsøget på at styre rummeligheden i byarealerne gennem regionplanernes afgrænsning af byvæksten.

Der var ingen der forestillede sig at der i så stort omfang som det er sket, ville ske nye arealudlæg der med mange år oversteg lovens 12 års ramme.

I de senere år har forholdet påkaldt sig stigende statslig interesse. Den store rummelighed er blevet synlig. De geografiske informationssystemer danner grundlag for opgørelser der overskueligt illustrerer forskellen mellem planernes udlæg og bebyggede arealer. Erhvervsbyggeri som "perler på en snor" langs motorveje og hovedveje - uden direkte sammenhæng med byer - kan direkte ses i marken.

I den statslige udmelding til regionplanrevision 2001 lægges der derfor op til at begrænse udlæg af nye byvækstarealer, ud fra ønsket om at spare på arealresurserne af hensyn til landbrugs- og naturinteresser og for at hindre en unødig byspredning der bl.a. gør det vanskeligt at skabe grundlag for kollektiv trafik.

Byomdannelse og bedre udnyttelse af eksisterende byarealer bør i følge udmeldingen prioriteres højt, ligesom der bør ske en revurdering af regionplanernes rummelighed og geografiske fordeling med det formål at udtage overflødige eller for rigeligt udlagte byvækstarealer.

Det konkluderes i udmeldingen at der bør være overensstemmelse mellem rummeligheden og det forventede behov i planperioden, og at der bør redegøres for revurderingerne hvis der er rigelig rummelighed i forhold til planperioden

 Bilag 1